【北京建设工程律师】未签署施工合同的管委会是否应当承担发包人责任？
案情介绍
2011年4月12日，辽东湾管委会与北方建设公司签订《投资建设合作框架协议》约定：双方拟合作项目为中国医科大学附属盛京医院辽东湾分院，2011年10月项目工程主体封顶，2012年10月项目工程交钥匙。合作项目估算不低于5亿元，以实际结算为准。工程总价的确定：工程总价由工程建安费用和财务费用两部分构成；工程建安费用执行辽宁省现行定额及相关建经政策，费率标准执行工程类别标准及调整系数，技术措施费和措施项目费按已批准的施工方案执行。材料价格执行标准必须经甲方（辽东湾管委会）委托的造价机构询价，甲方询价小组确认后乙方（北方建设公司）采购。人工、机械按辽宁省工程造价信息公布的信息价按实找差。施工期间如遇主要人工、材料、机械信息价格与市场价发生较大变化时，双方另行协商确认价格；财务费用：甲方因分期付款须向乙方支付一定的财务费用（资金利息），作为乙方的投资报酬或资金成本的弥补。财务费用的计算基数不包括甲方每月已支付部分，支付时间按合同约定。财务费用自投入资金日开始起算，至甲方还清全部款项为止。年利率按中国人民银行同期贷款利率或按实际发生状态双方协商；工程价款结算支付方式：原则上按合作项目总额（暂定5亿元）的50%支付工程款，余款通过土地解决。2.5亿元以内的，合同签订一周内支付合同金额5%的预付款，其后均按月工作量支付35%的进度款，余款以土地抵偿。2.5亿元以后的，均按月工作量支付65%的进度款，余款以土地抵偿。甲方为本协议的拟合作项目的合同主体，承担相应责任。
2011年10月27日，辽东湾管委会经济发展部部长王某经辽东湾管委会授权代表辽东湾分院（发包人）与北方建设公司（承包人）签订《施工合同》。双方约定：北方建设公司承包建设中国医科大学附属盛京医院辽东湾分院工程，总用地面积127150平方米，总建筑面积127497.515平方米，主要建设门诊楼、住院楼及其所属配套设施等。承包范围：土建、室内外装饰、空调、消防、电梯、庭院及污水处理系统等总承包交钥匙工程。工期：2011年10月28日开工，2012年12月31日竣工。质量标准：合格。合同价款：总价款暂定675802694.57元。最终结算按发包人委托的中介造价机构及上级审计部门实际审核的结果为准，如发生设计变更，经发包人委托的监理和发包人代表确认后，确定实际竣工工程量。主要材料、设备价格结算时按施工期间发包人询价小组及承包人共同确认的价格进行调整。工程预付款：合同签订后7日内支付，融资贷款到账前按合同额的5%预付，开始到账后按20%预付。工程进度款：融资贷款到账前，已完工程造价未超过2.5亿元时，按当月造价的35%支付，超过2.5亿元时，按当月造价的65%支付，余款支付方式双方另行协商确定；融资贷款开始到账后，按当月造价的65%支付。工程结算款：工程最终结算依据审计机关审计报告认定结果上来后，14个工作日内支付至总价款的97%，剩余3%为工程质量保证金，保修期满后30日内一次付清。防水工程保修期5年，其他工程为2年。材料、设备采购：材料、设备均由承包人采购，但需由承包人向发包人报送材料、设备询价单，待发包人7日内确认后给予书面答复（逾期未答复的，视为确认）方可采购。钢筋、水泥、商品混凝土、砂子、碎石等材料以施工期间经济区询价小组及承包单位共同确定的价格进行调整。上述材料以外的主材及设备（空调、电梯、消防及污水处理系统工程）由发包人确定标准，双方共同确认价格。上述合同签订后，北方建设公司即开始组织工程施工。
2012年5月5日，辽东湾管委会经济发展部部长王某经辽东湾管委会授权代表辽东湾分院（甲方）与北方建设公司（乙方）签订《施工合同补充协议》，约定：乙方协助甲方进行项目融资贷款，辽东湾管委会负责提供贷款抵押土地，贷款月利率不得超过1.2%，贷款一切财务费用由甲方承担。如乙方不能协助甲方融资，乙方将部分垫资并保证按期、保质、保量完成工程建设（所垫资金甲方将给予一定的财务费用，财务费用的月利率为1.2%）。施工合同竣工日期为2012年12月31日，按甲方要求，竣工日期提前至2012年8月31日。乙方因赶工期所增加的费用，按双方现场确认的施工方案及现场签证计入结算。
2013年11月，案涉工程竣工。2013年11月28日，门诊医技楼、综合楼、2号住院楼、宿舍楼通过初步验收，辽东湾分院同意接收。2013年12月28日，辽东湾分院开诊。2014年3月31日，1号、3号住院楼通过初步验收，辽东湾分院同意接收。
上述工程实际使用后，北方建设公司向辽东湾管委会移交了工程结算报告及相关附随资料。辽东湾管委会审核后将相关结算资料移交盘锦市审计局。2014年7月18日，盘锦市审计局委托中成建正咨询公司对案涉工程进行结算审核。
2016年7月28日，在中成建正咨询公司对案涉工程造价进行结算审核期间，北方建设公司因与辽东湾管委会、辽东湾分院在材料、设备价格、人工费调整、审核期限过长等问题上发生争议，向一审法院提起本案诉讼，请求判令:1.辽东湾管委会、辽东湾分院共同给付北方建设公司拖欠的工程款21690万元以及逾期支付的利息损失；2.辽东湾管委会、辽东湾分院共同给付北方建设公司因工期延误造成的损失、因工程垫资所发生的财务费用。
一审庭审期间，各方当事人共同确认，自2011年12月1日至2014年12月22日，辽东湾分院、辽东湾管委会陆续向北方建设公司支付工程款53436.5万元。
法院裁判及理由
一审法院认为：辽东湾管委会与北方建设公司签订的《投资建设合作框架协议》，辽东湾分院与北方建设公司签订的《施工合同》、《施工合同补充协议》及《弱电工程施工补充协议》，均是合同当事人的真实意思表示，合同内容不违反法律和行政法规的效力性强制性规定，合法有效。从上述合同的订立过程、签订方式、约定内容、履行主体等方面看，该系列合同应属城市公共医疗服务基础设施建设施工合同。辽东湾管委会和辽东湾分院是上述合同的发包人（其中辽东湾管委会起主导作用），北方建设公司是上述合同的总承包人，辽东湾管委会和辽东湾分院应当共同享有合同权利、承担合同义务。因此，二者关于应由对方向北方建设公司承担工程款给付义务的诉讼主张，一审法院均不予支持。依据上述合同，北方建设公司完成了建设施工任务，该城市公共医疗服务基础设施已由辽东湾管委会和辽东湾分院接收使用，故北方建设公司起诉请求辽东湾管委会和辽东湾分院共同给付工程价款，一审法院予以支持。并据此判决：辽东湾管委会和辽东湾分院于判决生效后十日内共同给付北方建设公司工程款68607798.74元。
辽东湾管委会不服一审判决，认为辽东湾管委会不是本案适格的民事诉讼主体，一审法院判决辽东湾管委会承担本案的民事责任，无事实和法律依据。辽东湾管委会与北方建设公司2011年4月12日签署的《投资建设合作框架协议》明确约定该协议只作为合作意向，此后双方再未签订新的协议,该框架协议不能证明辽东湾管委会是本案适格的民事诉讼主体，更不能证明辽东湾管委会应当承担本案的民事责任。2011年10月27日，辽东湾分院与北方建设公司签订《施工合同》，其后双方又签订《施工合同补充协议》，上述建设工程施工合同的主体均为辽东湾分院与北方建设公司，辽东湾管委会不是本案适格的民事诉讼主体，不应承担民事责任。并结合其他理由，提出上诉。
二审法院认为：辽东湾管委会的组织机构代码证载明该单位系盘锦市政府的派出机构，属于机关法人。根据盘锦辽东湾新区门户网关于辽东湾管委会的介绍，其下设经济发展局、商务与科技局、财政金融局等多个职能部门，其中经济发展局的职责之一是负责沿海经济带开发建设工作。因此，辽东湾管委会可以从事为履行沿海经济带开发建设职责所需要的民事活动，成为民事主体。
案涉辽东湾分院建设项目系盘锦市政府与盛京医院重点合作项目（辽东湾分院的医院简介），项目地点位于辽滨沿海经济区。2011年4月12日辽东湾管委会作为甲方，与北方建设公司签订《投资建设合作框架协议》，双方对合作建设辽东湾分院的工程工期、项目造价、价款结算、支付保证以及甲乙双方权利义务等内容作了意向性约定，其中，辽东湾管委会作为甲方的权利义务主要为：负责项目前期工作，负责设计、监理、工程监管、组织工程验收、项目完工后的接管、结算和支付等工作，这体现了工程发包人的权利义务特征；而乙方北方建设公司的权利义务主要是组织施工、支付农民工工资等；合同还约定本协议为双方的合作意向，最终在签订正式合同时相关条款再细化等。因此，上述框架协议属于建设工程施工意向协议，性质上为民事合同，而非行政合同,辽东湾管委会在该意向协议中行使发包人的权利义务。
2011年10月27日正式签订的《施工合同》及2012年5月5日签订的《补充协议》，虽以辽东湾分院的名义发包，辽东湾管委会在二审庭审后提交的相关证据也显示工程的招投标、环评、土地使用权证等手续办理在辽东湾分院名下，但是，上述《施工合同》和《补充协议》均由辽东湾管委会经济发展部部长王某代表辽东湾分院签订；案涉工程材料的品牌、数量、价格由辽东湾管委会确定；工程进度款来源于政府财政拨款，相当一部分款项由辽东湾管委会直接向北方建设公司支付；施工期间由辽东湾管委会派人负责施工现场；工程竣工后由辽东湾管委会接收工程及竣工结算资料。由此可见，无论是《施工合同》及其《补充协议》的签订还是履行，辽东湾管委会始终代表发包人行使权利义务，其履行的权利义务与《投资建设合作框架协议》所约定的甲方权利义务一致，故《施工合同》及其《补充协议》是《投资建设合作框架协议》的延续与细化，不能割裂开来。而且，辽东湾分院作为盘锦市政府与盛京医院的合作项目，盛京医院事后已退出合作，工程项目由辽东湾管委会接收，辽东湾管委会与辽东湾分院具有利益上的一体性，故该管委会应与辽东湾分院共同承担案涉工程款的给付义务。据此，原审判决判令辽东湾管委会承担案涉工程款的给付义务，并无不当。同时基于其他理由，判决：驳回上诉，维持原判。
律师分析
一、管委会是否具有从事案涉民事活动的主体资格
开发区管委会伴随我国对外开放和经济开发的不断深入应运而生，最初职能在于招商引资，对改善投资环境、引领经济结构优化调整、促进发展方式转变起着不可替代的作用。随着开发区建设的不断深化，开发区管委会已逐渐扩展至行使管理经济、社会、文化等综合事务的机构。然而，由于我国行政机构序列中并没有开发区管委会，长期以来，司法对于开发区管委会的法律地位认识不一，对实践产生一定负面影响。
本案辽东湾管委会为辽宁省行政区域内设立的国家级经济技术开发区，根据《辽宁省经济技术开发区管理规定》第十条、第十二条、第十五条的规定，开发区应设立管理委员会（即管委会），为所在市人民政府的派出机构，代表市人民政府对开发区的经济、社会事务和有关行政工作，实行统一领导和管理，行使所在市市级经济管理权限，法律有特殊规定的除外。开发区实行独立的财政预、决算管理，纳入市财政计划，由管委会实行统一管理。管委会的主要职责是：（四）规划、建设和管理开发区的各项基础设施和公用设施。辽东湾管委会的组织机构代码证载明该单位系盘锦市政府的派出机构，因此，辽东湾管委会属于有独立经费，且承担行政职能的主体，根据《中华人民共和国民法总则》第九十七条的规定，其具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。本案建设项目系开发区的公共卫生基础设施项目，其建设管理属于管委会的职责范围，因此，辽东湾管委会可以从事为建设和管理开发区的各项基础设施和公用设施所需要的民事活动，具有民事主体资格。
二、框架协议性质的判定标准
在解决了管委会的民事主体资格之后，进一步的问题在于管委会是否是案涉建设工程合同的合同主体。这涉及到框架协议与建设工程合同的关系。商事活动中，出于利益考量，民事主体常采取签订意向书或合作框架协议的方式，表达合作意向，乃至建立某种法律关系。从最早采用的目的而言，框架协议是指合同当事人就建立合同关系表明了合作的愿景，在具体实践中，有的当事人会根据自身实际，加入细化的实质内容。由于此类协议的内容差别较大，因此，司法实践对其性质的认定也各不相同：
（一）认定为磋商性文件，对当事人没有法律拘束力。如最高院在（2014）民申字第263号洋浦经济开发区管理委员会与澳华资产管理有限公司其他房地产开发经营合同纠纷申请再审民事裁定中认为，合同成立需要当事人的合意，而成立合同所必要的“合意”，通常理解为包括，就合同的主要条款达成一致；当事人对于其意思表示受法律拘束亦有合意。洋浦管委会和澳华公司签订的《投资意向书》中当事人虽然是确定和明确的，但对于合同的标的和数量，《投资意向书》只是在描述澳华公司所称的从光大公司处受让土地的情况的基础上，对澳华公司拟置换土地的意向及洋浦开发区管理局表示同意协调置换进行了约定，而对于是否必须置换成功以及置换土地的具体位置和面积均未作出明确约定；并且双方在《投资意向书》中虽然对签订背景进行了描述，但并未明确约定洋浦管委会在置换土地过程中的权利和义务，当事人也未表明受其约束的意思。据此无法认定洋浦管委会与澳华公司就土地置换达成了合意，《投资意向书》并不具有合同成立的一般要件，只是磋商性、谈判性文件，没有法律拘束力，双方并未形成民事法律关系。
（二）认定为预约，如违反，则违反一方当事人应承担预约合同的违约责任。如最高院在（2018）最高法民终661号重庆薪环企业港投资有限公司、重庆蓝光房地产开发有限公司股权转让纠纷二审民事判决中认为：意向性协议并非关于合同性质的分类。一般来说，意向性协议并无实质性内容，对协议双方缺乏明显的约束力。但本案双方所签订的“《框架协议》《会议纪要》”已就股权转让的主要内容作出了约定，且明确约定在排他性谈判期满时签订正式的股权转让协议。该约定对协议双方具有约束力，故被上诉人蓝光公司所主张的该“《框架协议》＋《会议纪要》”属于意向性协议没有法律依据。结合该“《框架协议》＋《会议纪要》”的主要内容分析，双方当事人通过签订“《框架协议》＋《会议纪要》”，明确在将来确定的时间签订正式的股权转让协议，并就将来意欲签订的股权转让协议的主要内容达成了一致意思表示。买卖合同司法解释第二条规定：“当事人签订认购书、订购书、预订书、意向书、备忘录等预约合同，约定在将来一定期限内订立买卖合同，一方不履行订立买卖合同的义务，对方请求其承担预约合同违约责任或者要求解除预约合同并主张损害赔偿的，人民法院应予支持”。该“《框架协议》＋《会议纪要》”所约定的主要内容符合上述法律规定的构成要件。买卖合同司法解释虽系规范买卖合同，根据合同法第一百七十四条“法律对其他有偿合同有规定的，依照其规定；没有规定的，参照买卖合同的有关规定”之规定，本案可以参照该解释第二条认定案涉“《框架协议》＋《会议纪要》”属于预约合同。预约合同的目的在于订立本约，一方当事人违反合同约定不履行订立本约合同的义务，应当向对方承担违约责任。
（三）认定为本约，违反一方应承担违约责任。如辽宁方圆国家标准样品油有限公司、乌鲁木齐石油化工总厂西峰工贸总公司买卖合同纠纷一案中，辽宁高院认为：“从2003年9月19日协议书内容看，有具体的标的物、合同生效条件、权利义务、产品价格、发货手续、计量方法、结算方式、质量要求、免责条款等；福利公司与方圆公司签订的供货合同中明确约定了2003年9月19日协议书是供货合同的补充，可以将2003年9月19日协议书理解为总的“框架协议”，该协议未明确约定的内容，如价格、品种、规格等属预约合同性质，须双方另行协商订立供货合同进一步明确，而协议中具体确定的内容，并非预约合同，具有本约的性质，对当事人具有约束力。因此，工贸公司主张2003年9月19日协议书对其没有约束力的理由不成立。2003年9月19日协议书签订后，当事人又签订了油品供货合同，并约定了协议书是油品供货合同的补充，本案不存在最高人民法院《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定的情形，因此，2003年9月19日协议书应认定为买卖合同性质的“框架协议”。”当事人不服上诉，最高院在 （2014）民二终字第25号二审民事判决中认为，“2003年9月19日的协议书有具体的标的物、合同生效条件、权利义务、产品价格、发货手续、计量方法、结算方式、质量要求、免责条款等，且福利公司与方圆公司签订的供货合同中明确约定了该协议书是供货合同的补充。因此，该协议书为双方签署的正式合同，原审认定为“框架协议”，并无不当。”
通过以上列举可知，框架协议法律性质的主要判断标准是协议中约定的内容是否详细全面，有无明确的权利义务以及违约责任。
三、案涉框架协议是否属于本约
判定辽东湾管委会是否是本案的发包主体，应先明确案涉框架协议的效力，即其是否属本约及与施工合同的关联，只有在属本约的情况下，管委会发包主体的身份才有可能成立。首先，从主体职责角度分析，规划、建设和管理开发区的各项基础设施和公用设施属于辽东湾管委会的主要职责。案涉建设项目辽东湾分院，系位于开发区内的城市公共医疗服务基础设施，合同履行的利益归属于辽东湾管委会。其次，从框架协议的内容来看，辽东湾管委会作为甲方，与北方建设公司签订《投资建设合作框架协议》，合同主体确定，双方对工程工期、项目造价、价款结算、支付保证以及甲乙双方权利义务等内容作了较为明确的约定，辽东湾管委会作为甲方的权利义务主要为：负责项目前期工作，负责设计、监理、工程监管、组织工程验收、项目完工后的接管、结算和支付等工作，这体现了工程发包人的权利义务特征；而乙方北方建设公司的权利义务主要是组织施工、支付农民工工资等。协议还明确作为合同主体，辽东湾管委会应承担相应责任。再次，从合同的履行来看，2011年10月27日正式签订的《施工合同》及2012年5月5日签订的《补充协议》，虽以辽东湾分院的名义发包，但是均由辽东湾管委会经济发展部部长王某代表辽东湾分院签订；案涉工程材料的品牌、数量、价格由辽东湾管委会确定；工程进度款来源于政府财政拨款，相当一部分款项由辽东湾管委会直接向北方建设公司支付；施工期间由辽东湾管委会派人负责施工现场；工程竣工后由辽东湾管委会接收工程及竣工结算资料。即辽东湾管委会所履行的权利义务与《投资建设合作框架协议》约定的甲方权利义务一致，《施工合同》及其《补充协议》是《投资建设合作框架协议》的延续与细化，辽东湾管委会没有在施工合同中作为名义发包人出现，但不影响其真正履行发包人的权利和义务。综上，应认为案涉框架协议属于本约，辽东湾管委会作为合同约定的发包方应承担发包人的合同责任。